De Wet collectieve warmte (Wcw)

Het is onomstreden dat Gemeenten grote regie moeten hebben over de aanleg van warmtenetten. De configuratie en exploitatie van warmtenetwerken, en in het bijzonder van ZLT-U of 5GDHC netwerken, worden bepaald door de lokale omstandigheden. Deze omstandigheden zijn onder meer de locatie en type van de warmtebron, de lengte van het netwerk en het type en hoeveelheid van aansluitingen. In het geval van ZLT-U of 5GHDC netwerken bovendien de mogelijkheden van opslag en uitwisseling van warmte en koude binnen het netwerk en het gebruik van lokale opgewekte groene energie. Door de grote veelzijdigheid in deze omstandigheden heeft elke wijk haar eigen netwerkconfiguratie met een specifiek investeringsvolume en dus uiteindelijk ook een specifiek aangepast tarief.

De Wcw legt de verantwoordelijkheid om het warmtekavel vast te stellen bij de Gemeente, maar vereist dat daarna de Gemeente een warmtebedrijf met een publiek meerderheidsaandeel aanwijst dat de verantwoording krijgt over het opstellen van een uitgewerkt kavelplan, een investeringsplan en een tarief voorstel. Deze plannen en het tarief voorstel worden voorgelegd aan de AMC die ze goedkeurt of afwijst. Na goedkeuring, geeft de Gemeenteraad het warmtebedrijf de opdracht het netwerk te realiseren en te exploiteren.

Het gemaakte investeringsplan en het voorgestelde tarief vormen de basis voor de realisatie en exploitatie, echter deze twee essentiële zaken worden meestal niet vastgelegd in duidelijke en definitieve afspraken waar niet van afgeweken kan worden tijdens de bouw van het warmtenet. De dubbele regierol van de Gemeente als opdrachtgever en uitvoeder via het warmtebedrijf [zie note 1] zou voldoende garanties moeten geven dat een optimaal warmtenet met een acceptabel tarief wordt gerealiseerd.

Helaas blijkt vaak dat de beslissingsvrijheid voortkomend uit deze dubbele rol leidt tot uitstel van essentiële beslissingen, “last minute” aanpassingen of zelfs aanpassingen nadat de bouw is begonnen, bijvoorbeeld om veranderende politieke wensen te kunnen vervullen. De consequenties (hogere investeringen, of lagere inkomsten) worden geaccepteerd als een noodzaak die moet leiden tot het creëren van het “ideale” project. Behalve als de Gemeente zelf de verantwoording neemt door de extra investeringskosten in haar budget op te nemen, moet het warmtebedrijf opdraaien voor de consequenties waarbij het verlies gedekt moet worden door de gebruiker (hogere tarieven) of door de belastingbetaler (jaarlijkse bijdragen door de Gemeente).

De combinatie van het ontbreken van duidelijke en vastgelegde projectafspraken en een dubbele rol van de Gemeente in de regie kan tot een grote onzekerheid voor het warmtebedrijf leiden.Deze onzekerheid maakt de invulling van de eventuele overige 49% aandelen in het warmtebedrijf door een private partner moeilijk of zelfs onmogelijk. Met andere woorden, het bereiken van een 80% financiering van de investeringen uit privaat kapitaal zoals gewenst is op EU niveau [zie note 2] wordt twijfelachtig.

Om dit probleem te vermijden zou de Gemeente zich moeten concentreren op een sterke opdracht-gevende rol waarnaast zij ook de (lokale) controlerende rol met betrekking tot de projectuitvoering en exploitatie zou moeten overnemen van de AMC. Deze controlerende rol door de Gemeente is waarschijnlijk meer effectief dan dit te doen op landelijk niveau. De AMC is meestal minder bekend met de lokale en individuele belangen en omstandigheden van het verwachte snel groeiende aantal warmtekavels en warmtebedrijven.

Een aandeel in het warmtebedrijf hoeft niet direct een probleem te zijn, zolang de Gemeente via dit aandeel niet actief betrokken wordt in de uitvoerende rol. Daarvoor is het nodig dat alle afspraken ten aanzien van de configuratie van het netwerk, de investeringen, plannning en tarieven vastgelegd worden. Deze afspraken geven gelijktijdig een duidelijk kader, waarbinnen door het warmtebedrijf de uitvoerende rol op een bedrijfsmatige wijze kan worden gerealiseerd. Aangenomen dat het warmtebedrijf toegang heeft tot noodzakelijke kennis en ervaring met het aanleggen en exploiteren van een warmtenet [zie note 3] en ruimte heeft om winst te maken, is er een sterke stimulus om efficiënt te werken en zo de kosten te kunnen beheersen en de afgesproken tarieven te kunnen waarborgen.

Tariefvaststelling

De wet heeft van de tariefvaststelling een centraal punt gemaakt om de consument te beschermen. De weg om van de huidige tarieven gebaseerd op de gasprijs naar “op kosten gebaseerde tarieven” te komen is echter complex en relatief lang, omdat de toepassing van een “op kosten gebaseerde tarief” de opbouw van een kostendatabestand vereist. XChains begrijpt de argumentatie voor dit proces in het kader van bestaande projecten, maar hoopt dat nieuwe projecten niet aan dit lange en complexe traject worden onderworpen.

Voor XChains is het minder duidelijk wat het precieze verschil in de uitvoering is tussen het (gewenste) “kosten gebaseerde tarief” en het (niet gewenste) “cost-plus” tarief. Het toelichtingsmemorandum stelt dat bij:

• het “kosten gebaseerde tarief” de tariefreguleringsmethode ervoor moet zorgen dat “de tarieven beter aansluiten bij de onderliggende kosten van collectieve warmtevoorzieningen en [dat er] tegelijkertijd een efficiëntieprikkel behouden blijft”. Dit betekent dat een verandering in de kosten niet automatisch leidt tot een tarief aanpassing zolang er geen onder- of overwinsten gemaakt worden.
• het “cost-plus tarief” de tarieven direct meebewegen met de kosten waarbij er dus een vast rendement voor het ingezette kapitaal is. Dit betekent dat het financieel rendement voor het warmtebedrijf ten allen tijden gegarandeerd is en daardoor alle efficiëntieprikkels verdwijnen. Bovendien leidt het tot sterk risicomijdend gedrag, want er kan uit (over-)winsten geen buffer worden opgebouwd om eventuele verliezen te dekken.

Afgezien van de tijd die het kost een betrouwbaar landelijk kostendatabestand op te zetten, blijven er grote verschillen tussen wijken en blijft het lastig om een goede inschatting te maken wat de werkelijke kosten van elk project zouden kunnen zijn. De tarieven die daar uit volgen kunnen automatisch leiden tot de niet gewenste over- of onderrendementen omdat de landelijke kostendata zeer afwijkend kunnen zijn van de werkelijke kosten. De daardoor noodzakelijke aanpassing leidt indirect tot een equivalente “cost-plus” aanpak.

Het minst duidelijk voor XChains is of gedurende de exploitatie periode de tarieven aangepast kunnen worden. XChains gaat ervanuit dat dit het geval is [zie note 4], maar welke triggers er zijn om zo’n aanpassing door te voeren zijn minder duidelijk, tenzij onder- of overrendementen worden geconstateerd. Hierbij is het waarschijnlijk dat deze constatering meestal alleen in het geval van onderrendementen plaatsvindt – het warmtebedrijf heeft er geen direct belang bij de tarieven te reduceren bij overrendement.

Buiten de goedbedoelde intenties van bovengenoemde tariefreguleringsopties om de consument te beschermen, geeft het op kosten gebaseerde tariefregulering de consument geen enkele zekerheid over wat de toekomstige tarieven zijn, wanneer hij besluit om zich te laten aan sluiten op het warmtenet. De enige zekerheid is dat ze een reflectie van de werkelijke kosten zijn, waarbij de recente ervaringen leren dat dit niet betekent dat de tarieven niet zeer sterk kunnen stijgen. Daar komt een aanvullend risico uit voort, nl. bij tariefstijging op basis van té hoge kosten, zullen consumenten zich laten afsluiten van het warmtenet (leegloop), hierdoor stijgen de kosten per aansluiting verder.

Daarentegen zal geen enkele consument een probleem hebben met een (jaarlijkse) aanpassing aan de CBS inflatie-index van het “starttarief” (het tarief ten tijde van de beslissing om zich aan te sluiten op het warmtenetwerk). Elke andere aanpassing moet echter degelijk onderbouwd worden en gerelateerd zijn aan de lokale omstandigheden, waarbij een uitsluitend het argument van een verlieslijdend warmtebedrijf een onvoldoende reden zou moeten zijn. Dit betekent wel dat een warmtebedrijf voldoende financiële buffers (i.e. eigen vermogen) moet hebben om niet direct bij een verlies failliet te gaan.

Om dit mogelijke risico van verliezen in te schatten en het benodigde kapitaal te bepalen is een financiële analyse noodzakelijk om het toepasbare tarief vast te stellen voor de start van de bouw van het netwerk. Deze analyse baseert zich dan op het vastgestelde investeringsplan, het aantal mogelijke aansluitingen, de verwachte exploitatiekosten, en de periode waarover dit kapitaal haar rendement moet verkrijgen. Deze (concessie) periode moet voldoende lang zijn om een realistische kapitaal vergoeding te verzekeren zonder dat het tarief uitzonderlijk hoog wordt. Een gangbare periode is vaak tussen de 20 en 30 jaar, waarna de Gemeente weer de volledige vrijheid heeft om haar toekomstvisie voor het betreffende warmtekavel aan te passen.

Overkomen van bovengenoemde obstakels binnen kader van de wet

Op het eerste gezicht geeft de nieuwe wet een aantal goede aanzetten om de warmtetransitie te versnellen, maar de volgende twee struikelblokken moeten worden voorkomen:

• De regie rol van de Gemeente: focus zou moeten liggen op een opdrachtgevende en controlerende rol en niet op de participatie in het warmtebedrijf – dus invulling van de vraag: “Wat wil de Gemeente bereiken met het warmtenet en hoe verzekert zij zich dat deze doelen worden bereikt?”
• De aanpassing van het tarief: dit zou in principe alleen moeten gebeuren met betrekking tot inflatie en redenen voor andere eventuele aanpassingen moeten worden vastgelegd, zodat er duidelijkheid is voor de consumenten.

De projectaanpak die XChains heeft ontwikkeld kan beide struikelblokken oplossen. Dit houdt in dat XChains voor de start van de bouw hetinvesteringsplan en de tarieven voor de gekozen (concessie) periode wil vastleggen in een overeenkomst [zie note 5] tussen het warmtebedrijf (als uitvoerder) en de Gemeente (als opdrachtgever). Deze overeenkomst moet worden getekend voordat met de realisatie begonnen wordt, i.e. op het moment dat alle financiering beschikbaar is (“Financial Close”). Als investeerder kan XChains hierbij een belangrijke rol spelen.

Het warmtebedrijf, via bijvoorbeeld XChains, moet dus aan kunnen tonen dat het de aangegane verplichtingen kan garanderen en hiervoor de noodzakelijke financiële middelen heeft. Wat betreft het initiële investeringsplan, gaat XChains dan gebruikmaken van vaste prijs “turnkey” contracten met aannemers en leveranten.Door bijvoorbeeld het afsluiten van bepaalde langdurige exploitatie contracten, kan zij hier ook haar eigen risico verminderen. Verder kunnen met de introductie van project specifieke winstdeling en verliesdekkende clausules in de overeenkomst eventuele over- of onderrendementen voorkomen worden.

Om zich ervan de verzekeren dat het beste tarief kan worden aangeboden aan de consumenten zou enige vorm van aanbesteding nodig zijn. Natuurlijk kan het door de Gemeente aangewezen warmtebedrijf zelf de nodige aanbestedingen doen (bouw, levering, exploitatie). Gezien de sterke relatie tussen het te leveren netwerk en de exploitatie zou een gecombineerde uitschrijving echter een beter resultaat kunnen op leveren. Met ander woorden, de Gemeente zou een aanbesteding kunnen doen voor het te kiezen warmtebedrijf met als voorwaarde dat het zelf of een andere publieke partij 51% van de aandelen verkrijgt na aanwijzing van het warmtebedrijf.

XChains voorziet geen probleem om deel te nemen in een tender waarbij het slechts een 49% aandeel in het warmtebedrijf verkrijgt, zolang de belangrijkste afspraken (bouwovereenkomsten, investeringsvolume, risicoverdeling, tarieven, etc.) worden vastgelegd en deze afspraken worden opgenomen in de aandeelhoudersovereenkomst. De infrastructuur blijft formeel in publieke handen en de Gemeente behoudt een goed inzicht in de financiële situatie van het warmtebedrijf en deelt in de winsten (en verliezen).

Deze structuur vermijdt dus een mogelijke belangenverstrengeling van haar rollen als aandeelhouder en opdrachtgever. Indien nodig, kan zij ingrijpen als contractuele partner onder de (concessie) overeenkomst om daarmee het belang van de belastingbetaler én de consument beter te vertegenwoordigen. Tenslotte, haar directe betrokkenheid bij het project geeft de Gemeente ook een beter inzicht in het handhaven en borgen van deze belangen dan de AMC zou kunnen doen.

Conclusie: Deze opzet is misschien niet specifiek voorzien in de nieuwe wetgeving, maar is daar ook niet mee in strijd. Behalve een betere allocatie van de verantwoordelijkheden tussen de Gemeente en een mogelijke private partij (zoals XChains) geeft de introductie van de bovengenoemde overeenkomst -met duidelijke afspraken omtrent de essentiële projectaspecten tussen de Gemeente en het warmtebedrijf- een grotere zekerheid voor alle partijen. Dit leidt enerzijds tot wat minder vrijheid in het doorvoeren van wijzigingen na de start van de bouw van het warmtenetwerk. Maar veel belangrijker, het vermijdt anderzijds het risico van extra investeringen en onverwachte oplopende tarieven. Voor vele woningeigenaren en huurders is dit risico een reden om zich niet aan een warmtenetwerk te willen aansluiten.