Publieke private samenwerking in samenhang met warmte en koude netwerken

De nieuwe WCW (wet collectieve warmte) voorziet “een publiek meerderheidsaandeel in het warmtebedrijf voor alle warmtebedrijven met meer dan 1500 woning aansluitingen” om daarmee de interesse van de eindgebruiker te verzekeren. Zelfs als deze visie zeer logisch klinkt om daarmee het algemeen belang en dat van de eindegebruiker te verzekeren, is deze opzet niet noodzakelijk een garantie voor succes.Aangezien slechts enkele gemeenten de noodzakelijke (operationele) technische kennis in huis hebben, zijn ze vaak aangewezen op een samenwerking met de private bedrijven waarbij de gedachte is dat door middel van het meerderheidsaandeel deze samenwerking kan worden gereguleerd. De huidige discussies op dit punt geven aan dat dit echter niet zo eenvoudig is als het lijkt te zijn: het probleem is niet zo zeer de mogelijkheid om een beslissing te nemen, maar meer het proces waarbinnen de beslissingen genomen worden.

Een Publieke Private Samenwerking (PPS) aanpak biedt de mogelijkheid om dit proces beter te organiseren zonder dat de controle over de belangrijke beslissingen verloren gaat. Helaas heeft het PPS model in tegenstelling tot bijvoorbeeld het Verenigd Koningrijk en Frankrijk weinig animo gevonden in Nederland met als gevolg dat deze aanpak voor warmte netwerken tot nu toe ook niet serieus onderzocht is.

Hieronder een korte uiteenzetting waarom een PPS constructie een oplossing kan zijn en hoe deze oplossing in samenhang met een 5-de generatie warmte- en koudenetwerk (5GDHC project) succesvol vanuit een technisch oogpunt kan worden toegepast.Hierna volgt een uiteenzetting waarom naast technische overwegingen, een PPS constructie voor een 5GDHC project goed past binnen het bestuurlijke raamwerk, leidende tot de eindconclusie dat een PPS aanpak een serieuze mogelijkheid is om de energie transitie sneller en efficiënter te verwezenlijken.

De voordelen van een PPS constructie

De grote fout die vaak in de afweging tussen een PPS aanpak en een traditionele (volledige publieke) financiering voor het uitvoeren en beheren van infrastructuur wordt gemaakt, is dat de overheid vaak niet zo efficiënt is in de uitvoering als het zich zelf voorstelt op het moment van de keuze tussen een publieke of private oplossing. Dit probleem van onder meer het verkeerd (te laag) inschatten van uitvoeringsrisico’s in de kosten en baten analyse voor een door de overheid geleid project is vaak de hoofdreden om een privaat gestuurde oplossing te vermijden.Dit betekent niet dat de privaat sector veel beter is in het inschatten van deze uitvoeringsrisico’s, maar als onderdeel van de PPS oplossing wordt zij gedwongen de risico’s af te dekken met als gevolg dat wanneer de risico’s werkelijkheid zich realiseren, de winst marge wegvallen en er misschien verlies moet worden geboekt (zie ref 1).

De afdekking van deze uitvoeringsrisico’s wordt deels gedaan door ze over te dragen aan de bouwonderneming en/of installateur/leverancier door middel van een “fixed price turnkey” contract. Het rest risico wordt dan door de eigenaren (of aandeelhouders) van het opdracht gevende warmtebedrijf gedragen in de vorm van een lagere (of zelfs geen) vergoeding te moeten accepteren over het ingezette kapitaal. Met andere woorden, niet de eindgebruiker maar aandeelhouder die opdraait voor kostenoverschrijdingen voorkomend uit een slechte inschatting van uitvoeringsrisico’s. Natuurlijk kan ook de overheid een “fixed price turnkey” aanpak doorgevoeren, echter zij is vaak minder sterk in het onderhandelen en het doorzetten van de contract voorwaarden met als gevolg dat de opgelopen extra kosten snel als een “kostplus” worden doorgezet naar de eindgebruiker.

Naast een foute inschatting in de mogelijke uitvoeringsrisico’s, is de slechte definitie van het project een andere veel voorkomende reden voor oplopende kosten (zie ref 2). Zelfs als het in de voetnoot genoemde voorbeeld van het vliegveld van Berlijn een uitzondering is, resulteert de mogelijkheid om gedurende de looptijd van een project continue invloed te hebben op de besluitvorming in de verleidende gedachte dat beslissingen wat betreft de project definitie uitgesteld kunnen worden.Het ontbreken van een definitieve project beschrijving in termen van wat er gebouwd gaat worden op het moment dat de eerste opdrachten aan de uitvoerders (bouwonderneming, installateur en leverancier) worden vergeven, leidt de meeste gevallen tot extra kosten: hetzij omdat elementen vergeten waren of erger nog, de plannen veranderen bijvoorbeeld vanwege een nieuw bestuur na verkiezingen (“we gaan niet meer linksom, maar nu rechtsom”).

Een PPS aanpak dwingt echter de opdrachtgever tot het definiëren van het project omdat anders de private partijen het project niet kunnen of zelfs willen financieren: zij zijn niet geïnteresseerd in het financieren van een bodemloos vat als gevolg van het ontbreken van een goede project definitie. Deze beperking in het vooruitschuiven van beslissingen die komt met een onveranderbare en vastgelegde project definitie is in zekere zin ook een bescherming voor de publieke organen omdat zij continue gevoed worden door veranderende visies van alle betrokken partijen (kiezers, eindgebruikers, maar ook degenen die hun plannen moeten verwezenlijken), die leiden tot de bovengenoemde extra kosten.Voor de duidelijkheid, dit betekent niet dat er nooit meer iets veranderd kan worden: veranderingen zijn altijd mogelijk, maar kunnen alleen doorgevoerd worden als alle consequenties in beeld zijn en opnieuw zijn vastgelegd tussen de partijen. Met andere woorden, aangezien dit besluitvormingsproces vaak een lang en moeizaam proces is, is er een impliciet mechanisme ingebouwd in een PPS constructie, dat leidt tot het doorvoeren van alleen die veranderingen die echt nodig zijn.

Het ontbreken van deze impliciete randvoorwaarden in een door de overheid geleid project leidt er toe dat vele veranderingen doorgevoerd worden zonder alle consequenties (kostenstijgingen) te overzien.Met een gedachtegang die gebaseerd is op een “kostplus” filosofie komen al deze kosten terecht bij de eindgebruiker.

Naast de voordelen van een PPS constructie in het vermijden van extra kosten als gevolg van een slechte project definitie en onverwachte uitvoeringsproblemen, voorziet een PPS constructie ook in een geïntegreerde project aanpak. Dit begint met een gedetailleerd ontwerp en loopt via de realisatie door in de dagelijkse operationele en onderhoudsactiviteiten tot en met groot onderhoud en de eventuele herbouw of sloop van bepaalde projectonderdelen .Dit betekent dat het bedrijf dat de PPS concessie krijgt toegewezen, haar financiële analyse maakt op basis van de project performance over de looptijd van de concessie, inclusief gestelde kwaliteitswaarde van de investering op het eind van de concessie (“whole life costing”).

Nadat eerst de bouw, installatie en leveringselementen zoveel mogelijk worden vastgelegd in een “fixed price turnkey” contract bij het ondertekenen van het concessie contract, moet er ook duidelijkheid zijn over hoe de exploitatie wordt verzorgd en wat de inkomsten zijn. Afhankelijk van het project, kunnen exploitatie- en onderhoudscontracten met een derde partij worden afgesloten. Wat betreft de toekomstige inkomsten richten de afspraken met de concessie verlener zich meestal op de tarieven die toegepast worden en blijft het gebruiksrisico liggen bij de private partij.Deze contractuele zekerheid (verkregen door het afsluiten van de verschillende onderaannemer contracten in samenhang met het concessie contract), is voor beide partijen essentieel: de overheid heeft zich ervan verzekerd dat de eindgebruiker is beschermd en de private partij kent de grenzen waarbinnen zij moet werken om het project financieel attractief te maken.

Het realiseren van een 5GDHC project op basis van een PPS constructie

Een PPS constructie is per definitie projectgebonden. Dat betekent dat de gehele financiële analyse wordt gemaakt op basis van het specifieke project. Dit zal zonder twijfel duidelijk zijn wat betreft de te maken investeringen, maar geldt ook voor de exploitatie en de tarieven die geheven moeten worden. Alle projecten verschillen in:

• het aantal aansluitingen en dus de grootte van het netwerk
• de aard van de aansluitingen (woningen, kantoren, winkels, etc.), die allen hun specifieke vraag naar (en teruglevering van) warmte en koeling hebben,
• de locatie en kwaliteit van de (energie)bronnen
• de dimensionering van onder andere het leidingennetwerk, buffers en onderstations.

Nog meer dan bij een klassiek warmtenet, heeft de methodiek van een 5GDHC systeem invloed op hoe het netwerk moet worden aangelegd en kan worden uitgebreid. Dit betekent dat een slecht ontwerp van het complete systeem leidt tot een inefficiënte exploitatie met extra kosten voor het warmtebedrijf.Als deze extra kosten niet kunnen worden doorberekend aan de eindgebruiker, nemen de investeerders van het warmtebedrijf dus een financieel risico (leiden van een verlies en dus geen dividenden).Het is daarom belangrijk dat het “warmtebedrijf” en/of haar investeerder betrokken is bij de besluitvorming over het ontwerp en de leiding heeft over de uitvoering(scontrole). Dit betekent ook dat een splitsing in een infrabedrijf en een warmtebedrijf ongewenst is.

Aangezien een 5GDHC systeem opschaalbaar is, een grotere flexibiliteit biedt in de uitvoering en voor toekomstige aanpassingen en niet noodzakelijkerwijs afhangt van een grote nieuw te bouwen warmtebron, is het definiëren van het initiële project eenvoudiger dan voor een traditioneel warmte netwerk. De contractuele project definitie kan daarom primair de focus leggen op het minimaal aantal aan te sluiten woningen en andere gebouwen (gasnet vervanging), de locatie voor de verschillende systeem onderdelen die gebruik moeten maken van de beschikbare publieke grond en op toekomstige uitbreidingen.

Ook in verband met de afspraken over de tarieven biedt het 5GDHC systeem interessante mogelijkheden. Uitgaande van een systeem waarbij elke eindgebruiker (woning, groep woningen, bedrijven) zijn eigen warmtepomp krijgt voor decentrale en vraaggestuurde opwekking, kan het warmtebedrijf zich concentreren op het leveren van de basis warmte (en koude). Iedere eindgebruiker is daarbij zelf verantwoordelijk voor de kosten van de extra energie die nodig is om de gewenste binnentemperatuur te verkrijgen. Aangezien het warmtebedrijf van een 5GDHC systeem bovendien niet of minder afhankelijk is van externe variabele en eventueel duurdere energielevering (aangenomen dat het ook in groene elektriciteitsopwekking heeft geïnvesteerd), zijn haar kosten voor het grootste deel verbonden aan de gemaakte investeringen (vaste afschrijvingen) en direct gelieerd aan het aantal aansluitingen (exploitatie). Hierdoor is het mogelijk dat het warmtebedrijf met een vast tarief voor warmte enkoude werkt dat gedeeltelijk geïndexeerd wordt op inflatie in verband met maintenance en ander exploitatie kosten.Deze tarief structuur kan dan ook in het concessie contract worden vastgelegd, waarmee er een grote zekerheid voor alle eindgebruikers ontstaat.

Zelfs als er op basis van het bovenstaande in principe geen tariefveranderingen tijdens de concessie periode nodig zijn, kunnen er altijd aanpassingen gemaakt worden zolang beide partijen het hier over eens zijn. Deze aanpassingen kunnen voortkomen uit een veranderende project definitie of uit toekomstige uitbreidingen.Als toekomstige uitbereidingen worden voorzien in het contract kan worden besloten om hier in het basis ontwerp al rekening mee te houden, doordat in de initiële investering een aantal minimale voorinvesteringen (bijvoorbeeld grotere backbone) worden meegefinancierd, maar niet worden doorberekend in het tarief van de initiële aansluitingen. Mocht de uitbereiding uiteindelijk niet plaatsvinden dan kan alsnog een besluit genomen worden om het tarief te verhogen. Omgekeerd, als er grotere onzekerheid bestaat over de toekomstige uitbreidingen, kunnen deze kosten wel direct worden meegenomen in de tarieven en wordt later een reductie van het tarief doorgevoerd als de netto opbrengsten boven een bepaald niveau uitkomen.

Om de tarieven vast te kunnen leggen, moet er zekerheid zijn omtrent de investeringsomvang. Dit betekent dat alle belangrijke bouw-, leverings- en installatiecontracten vooraf zijn vastgelegd.Eveneens kunnen contracten voor het project management tijdens de uitvoering, en voor de exploitatie en onderhoud worden vastgelegd op een vaste, respectievelijk reële (voor inflatie), prijsbasis. Idealerwijs, zou daarom het gehele project in details moeten worden uitgewerkt, voordat het concessie contract kan worden ondertekend. Echter met het inbouwen van de nodige flexibiliteit en een aangepaste risico verdeling tussen het warmtebedrijf en de onderaannemers kan een hoge graad van detaillering en langdurige ontwerpfase voorkomen worden: bijvoorbeeld het warmtebedrijf neemt het risico van de totale lengte van het leidingennetwerk en de onderaannemer geeft een vast prijs per meter. Door het opnemen van een contingentie in de financiering kan het warmtebedrijf dit risico dragen.

Wat betreft het volloop risico moet het warmtebedrijf wel zekerheid hebben omtrent de grote afnemers van koude (levert warmte) en warmte, maar bestaat er een grotere flexibiliteit wat betreft de gewenste zekerheid omtrent individuele woningen. Voor de grote afnemers kan het warmtebedrijf ook aanbiedingen maken wat betreft de voor hun toepasbare tarieven (voor koude en warmte) op basis van hun huidige energie rekening. Wat betreft het aantal individuele aansluitingen kan het warmtebedrijf ook een beperkt risico opnemen in haar financiële analyses, omdat bijvoorbeeld een 5GDHC systeem zelfs een attractieve oplossing kan zijn voor eindgebruikers die al een luchtwarmtepomp hebben geïnstalleerd. Dit omdat een warmtepomp op een 5GDHC netwerk een hogere efficiëntie haalt en minder hoge piekverbruiken kent dan de reeds geïnstalleerde luchtwarmtepomp.Met enig overleg met de betrokkenen kunnen oplossingen (ombouwen van de luchtwarmtepomp) gevonden worden die het interessant maken om zich alsnog aan te sluiten of het 5GDHC netwerk.

Met in achtneming van een acceptabel contingentie bedrag kan dus een tarief worden vastgesteld voor de individuele eindgebruikers en zolang dit tarief binnen de verwachtingen valt, kan het project dus worden gefinancierd en het concessie contract worden ondertekend (“financial close”).Mocht het contingentie bedrag uiteindelijk onvoldoende zijn dan is dat het risico van het warmtebedrijf en dus van haar aandeelhouders. Mocht dit contingentie bedrag veel te hoog zijn dan kunnen op basis van bijvoorbeeld een winstdelingsformule, tarief aanpassingen worden doorgevoerd. Het voordeel van het werken met minder gedetailleerde ontwerpen en de introductie van een “financial close” is dat alle partijen zich concentreren op de hoofdpunten van het project met een vastgelegde risico verdeling. Hierdoor is het mogelijk het project sneller naar een daadwerkelijke uitvoering te brengen.

Partijen en partners binnen een PPS constructie

Een 5^de generatie warmte-en koudeproject kan dus goed door middel van een PPS constructie worden gerealiseerd en geëxploiteerd als de structurele elementen goed worden vastgelegd binnen het concessie contract. Dit geeft een grote zekerheid voor het warmtebedrijf en de overheid over wat er te leveren is, maar ook voor de eindgebruiker ten aanzien van de toekomstige tarieven. Deze PPS constructie bestaat dus uit twee contractuele partijen: de gemeente waar het project wordt uitgevoerd als de publieke partner en het warmtebedrijf als de private partner.De gemeente in haar rol als overheid vertegenwoordigt de eindgebruikers, maar ook het collectieve belang waarbinnen het infrastructuur project wordt ontwikkeld.

Zelfs als in deze PPS constructie, de publieke sector de essentiële controlerende functie uitvoert, voorziet de nieuwe wet WCW dat het warmtebedrijf zelf ook voor de meerderheid in publieke handen zijn moet voor projecten met meer dan 1500 woningen. De wetgevers’ gedachte hierbij is dat in plaats van alle belangrijke beslissingen wat betreft de project definitie en tarieven vast te leggen in het concessie contract, deze beslissingen door het warmtebedrijf - waarin de publieke sector met een meerderheidsaandeel participeert- stapsgewijs genomen worden. Deze opzet geeft natuurlijk een veel grotere vrijheid over het tijdstip waarop de beslissingen moeten worden genomen (alles behoeft niet in een keer te worden vastgelegd en bouwcontracten kunnen in stappen worden ondertekend). Verder is er geen noodzaak om met een contingentie te werken voor de vaststelling van de tarieven, maar is er een duidelijke kostprijs-plus tarief.

Echter deze vrijheid vertaalt zich in een moeilijk, en vaak, langdurig proces met vele veranderingen en nieuwe ideeën waarbij degenen voor wie het systeem ontwikkeld wordt (de eindgebruikers) afhaken met alle consequenties voor het volloop risico en dus mogelijkerwijs de noodzaak voor verdere aanpassingen.Ook wordt door deze opzet, de gemeente gedwongen zelf de nodige kennis te verwerven of gebruik te maken van derden om de (financiële) consequenties van beslissingen over technische oplossingen te kunnen inschatten. Met andere woorden, de gemeente verplaatst zich van de passieve en controlerende rol ter bescherming van het eindgebruikers en algemeen belang, in een actieve besluitvormende rol waardoor ze zelf vaker een belanghebbende partij wordt ten aanzien van de wensen van de eindgebruiker.

Onder een PPS constructie richt de besluitvorming binnen het warmtebedrijf zich voornamelijk op het zorgdragen dat de afgesloten contracten worden uitgevoerd zoals voorzien. Met andere woorden er zijn amper besluiten te nemen en zeker geen besluiten die beoogd zijn onder de wetgeving ter bescherming van het collectieve belang en de eindgebruikers.Het enige moment wanneer er besluiten moeten worden genomen zijn wanneer aanpassingen aan concessie contract (bijvoorbeeld tarief) nodig zijn. In dit geval kan de gemeente een conflicterende rol krijgen in de besluitvorming als het tegelijkertijd het belang van het warmtebedrijf, maar ook het algemene belang als concessie verlener moet verdedigen.

Zelfs als is er dus geen noodzaak is voor een publiek meerderheidsaandeel in het warmte bedrijf, kan dit worden geaccepteerd zolang het duidelijk is dat in het geval van een conflict met de concessie verlener, de gemeente geen doorslaggevende stem kan hebben binnen het warmtebedrijf op de punten onderdeel van het conflict.

Met andere woorden, de voorwaarden gesteld in de wet wat betreft de publieke participatie in het warmtebedrijf vormen geen struikelblok voor een PPS oplossing. Het voordeel is dat de gemeente goed inzicht heeft in wat er gebeurt binnen het warmtebedrijf (en dus kan controleren dat de vergeven contracten na behoren worden uitgevoerd) en dat als er winsten worden gemaakt deze ook met de gemeenschap worden gedeeld (daar staat natuurlijk tegenover dat de mogelijke verliezen ook worden gedeeld).

Wat betreft de private partijen in het warmtebedrijf zijn er verschillende oplossingen mogelijk variërend van pure investeerder, lokale warmtegemeenschappen tot en met bedrijven die ook betrokken zijn bij de uitvoering (bouwondernemingen, installateurs, etc.).

Conclusie

Een PPS aanpak wordt in Nederland vaak afgedaan als weinig efficiënt en vaak duurder voor de belasting betaler en daarom is een PPS oplossing tot nu toe weinig in beeld om warmte netwerken te realiseren. Echter zoals hierboven beschreven biedt een 5GDHC aanpak een aantal interessante voordelen, die een PPS oplossing als een realistisch alternatief naar voren brengen, een alternatief dat binnen de huidige wetgeving uitvoerbaar is.

Een 5GDHC systeem is een continue evoluerend infra systeem van leidingen, (energie)bronnen, buffers en aansluitingen) dat over een langere periode vanuit een kleinschalige start kan worden opgebouwd tot een groter geheel door de aaneenschakeling van verschillende netwerken.Het vereist een integratie van ontwerp en ontwikkeling in samenhang met een visie over hoe de exploitatie gevoerd moet en kan worden. Met goede technische kennis van de 5GDHC technologie en continue toegang tot exploitatie ervaringen kunnen deze systemen zo relatief snel worden gedefinieerd om de belangrijkste contracten vast te leggen, en om een financiële analyse uit te voeren op basis waarvan het tarief kan worden bepaald en financial close kan worden bereikt.

Door middel van het concessie contract kan de gemeente ervoor zorgdragen dat de belangen van de eindgebruiker worden beschermd door het vast leggen van de project definitie en het toekomstige tarief en door een continue controle uit te voeren op de uitvoering en exploitatie. Deze controle kan verder worden versterkt door een (passieve) deelname in het warmtebedrijf zelf.Door de rol als concessie verlener op te nemen beschermt de gemeente zichzelf van een mogelijke conflicterende rol in de besluitvorming en vermindert ze de druk op het ontwikkelen van haar interne expertise of het gebruik van externe expertise in het ontwikkelen en exploiteren van 5GDHC netwerken. 

Met andere woorden, de contractuele kern van de relatie tussen de overheid en de private partijen wordt niet door een aandeelhoudersovereenkomst, maar door het concessie contract verzekerd.

Tenslotte, zoals gezegd deze PPS oplossing lijkt op het eerste gezicht duurder dan een traditionele door de overheid geleide aanpak. Echter zelfs als de daadwerkelijke directe kosten hoger zijn, kan de PPS aanpak voor 5GDHC projecten een procesversnelling geven waardoor een grotere aantal van potentiële aansluitingen in daadwerkelijke aansluitingen worden omgezet, de tarieven niet noodzakelijkerwijs hoger uitvallen, en de energietransitie sneller doorgevoerd wordt.